Michelle Heloise Akel
Dentre as medidas de transição da Reforma Tributária, prevista no art. 12, da Emenda Constitucional nº 132/2023, está a instituição do Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais do ICMS, com a finalidade de compensar, entre 1º de janeiro de 2029 e 31 de dezembro de 2032, os beneficiários de isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais onerosos relativos ao referido imposto, concedidos por prazo certo e sob condição.
Trata-se de medida prevista para mitigar os reflexos econômicos decorrentes da extinção gradual do ICMS e dos respectivos benefícios fiscais e financeiro-fiscais para contribuintes que estruturaram investimentos e atividades com base nestes. A sua criação decorre do reconhecimento de que os benefícios concedidos sob condição, comumente estão atrelados à realização de investimentos, seja diretamente na forma de implantação ou expansão de empreendimento, seja na forma de geração de empregos, manutenção de operações e compromissos como limitação de preço de venda, dentre outras.
A teor do art. 12, da EC 132/2023 está prevista a obrigação da União entregar ao Fundo, no período de 2025 a 2032, recursos que vão de R$ 8bi a R$ 32bi, atualizados pelo IPCA, em montante global de R$ 160bi, que comporão o Fundo de Compensação.
A compensação se aplica aos titulares de benefícios onerosos, regularmente concedidos até 31 de maio de 2023, sem prejuízo de ulteriores prorrogações ou renovações, que tenham cumprido tempestivamente as condições exigidas pela norma concessiva do benefício, bem como, aos titulares de benefícios onerosos que, por força de mudanças na legislação estadual, tenham migrado para outros programas ou benefícios entre 31 de maio de 2023 e a data de promulgação da EC 132, observados os contornos estabelecidos pela Lei Complementar nº 214/2025, nos seus arts. 384 a 390. Tais dispositivos estabelecem os critérios e limites para apuração do nível de benefícios e de sua redução e os procedimentos de análise, pela União, dos requisitos para habilitação do requerente à compensação.
Os principais pontos de relevância, nessa matéria, concentram-se em identificar quais os benefícios fiscais e financeiros-fiscais, os contribuintes beneficiários e titulares do direito à compensação e a mensuração da repercussão econômica.
Nesse aspecto, a LC 124/2025 ao definir os critérios, os limites e os procedimentos relativos à compensação, nos termos da delegação contida na EC 132/2023, é expressa ao prever que a compensação se aplica aos titulares de benefícios onerosos regularmente concedidos até 31 de maio de 2023, observados o prazo de 31 de dezembro de 2032, termo final para transição e substituição do ICMS pelo IBS.
Traz, outrossim, conceitos essenciais, aduzindo que são considerados benefícios onerosos as repercussões econômicas oriundas de isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais concedidos pela unidade federada por prazo certo e sob condição. Define “prazo certo”, o prazo estabelecido para auferimento do benefício oneroso, observada a data limite de 31 de dezembro de 2032, e “condição”, as contrapartidas previstas no ato concessivo ou fixadas na legislação estadual ou distrital exigidas do titular do benefício das quais resulte ônus ou restrições à sua atividade.
Em tal aspecto, a teor do art. 385, da LC 214/2025, dentre as contrapartidas, estão, de forma exemplificativa, aquelas que têm por finalidade a implementação ou expansão de empreendimento econômico vinculado a processos de transformação ou industrialização aptos à agregação de valor (conceitos pormenorizados na própria LC); que estabeleçam geração de novos empregos; ou que imponham limitação no preço de venda ou a restrição de contratação de determinados fornecedores.
Nesse ponto, de se ver que, por expressa previsão legal, não se enquadram no conceito de condição as contrapartidas previstas em atos ou normas concessivas de benefícios fiscais que: (i) importem mero cumprimento de deveres de observância obrigatória para todos os contribuintes e já previamente estabelecidos em legislação; (ii) configurem mera declaração de intenções, sem o estabelecimento de ônus ou restrições efetivos; e (iii) exijam contribuição a fundo estadual ou distrital vinculada à fruição do benefício.
Todavia, ressalva-se, no texto legal, que se considera benefício oneroso, o benefício cuja contrapartida seja contribuição a fundo estadual ou distrital cuja totalidade dos recursos sejam empregados em obras de infraestrutura pública ou em projetos que fomentem a atividade econômica do setor privado, inclusive quando exercida por empresas estatais, constituído até 31 de maio de 2023. E, cumpre notar, que foi concebida a possibilidade de a Receita Federal do Brasil elencar outras hipóteses com repercussões econômicas decorrentes de benefícios fiscais ou financeiro-fiscais relativos ao ICMS.
Por sua vez, a LC 214/2025 define que são titulares de benefícios onerosos, as pessoas que detêm o direito à fruição de benefícios onerosos mediante ato ou norma concessiva, caso estejam adimplentes com as condições exigidas pela norma concessiva do benefício.
Outra definição essencial trazida pela LC 214/2025 é a de “repercussão econômica”, assim considerada, a parcela do ICMS incidente na operação apropriada pelo contribuinte do imposto em razão da concessão de benefício fiscal pela unidade federada, tal como crédito presumido de ICMS, crédito outorgado de ICMS, entre outros; e/ou a parcela correspondente ao desconto concedido sobre o ICMS a recolher em função da antecipação do pagamento do imposto cujo prazo de pagamento havia sido ampliado; ou, ainda, na hipótese do benefício de ampliação do prazo de pagamento do ICMS, o ganho financeiro não realizado em função da redução das alíquotas do ICMS, tendo como parâmetros de cálculo, entre outros, a Taxa Selic acumulada entre o mês seguinte ao do vencimento ordinário do débito de ICMS e o mês para o qual o recolhimento foi diferido, limitado a dezembro de 2032.
Sob essa perspectiva, a arquitetura do Fundo de Compensação volta-se, pois, especificamente aos contribuintes que assumiram encargos econômicos vinculados e mensuráveis como condição para fruição do incentivo fiscal e financeiro-fiscal.
Trata-se de situações em que o benefício do ICMS foi atrelado a compromissos objetivos, como a realização de investimentos aferíveis ou mínimos, com o cumprimento de metas de geração de empregos ou implementação de projetos estruturantes, dentre outras situações. A lógica compensatória, portanto, não tem natureza substitutiva ampla. Não se busca recompor integralmente a vantagem tributária (ou financeira) extinta, mas mitigar, de maneira pretensamente calibrada e temporalmente delimitada, o desequilíbrio econômico decorrente da ruptura antecipada do acordo firmado entre a unidade federada concedente e o contribuinte beneficiário.
Esse recorte exclui, por conseguinte, as hipóteses em que os contribuintes usufruíram de incentivos sem contrapartidas formalizadas ou benefícios amplos e setorizados, mesmo que a existência e gozo de tais benefícios tenha influenciado em decisões estratégicas, como a instalação do negócio em determinado local.
No caso do Estado do Paraná, dentro desse cenário, existem diversos regimes especiais e tratamentos diferenciados concedidos no âmbito do Programa Paraná Competitivo, cuja fruição foi condicionada à formalização de protocolo de intenções (Regime Especial), com metas de investimento, prazos de implantação e geração ou manutenção de postos de trabalho, dentre outras contrapartidas. Nesses casos, há evidente onerosidade tributária e/ou econômica, o que – em princípio – enquadra tais situações no perfil contemplado pelo Fundo de Compensação.
Em contraste, hipóteses de concessões de redução de base de cálculo, crédito presumido ou diferimento, por exemplo, concedidas de forma geral e automática, sem imposição de investimentos mínimos ou obrigações contratuais específicas, não configuram benefício oneroso, nos moldes exigidos pelo novo regime.
PORTARIA RFB Nº 635, DE 31/12/2025
No contexto acima, foi editada a Portaria RFB nº 635/2025 que regulamenta o procedimento de habilitação dos contribuintes titulares dos benefícios para fins de recebimento da compensação financeira.
Trata-se do primeiro movimento de operacionalização do Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais do ICMS e, não obstante o pagamento das compensações esteja programado para ocorrer apenas entre 2029 e 2032, a partir de 1º de janeiro de 2026 encontra-se a primeira e decisiva etapa de habilitação dos contribuintes.
Já de início, a Portaria prevê que a Receita Federal “realizará o exame de programas ou outros instrumentos relacionados a benefícios onerosos concedidos mediante ato ou norma dos estados ou do Distrito Federal para fins de enquadramento na hipótese de compensação”. E, ainda, que, na hipótese de o programa ou instrumento estadual ou distrital atender aos requisitos, será publicada a declaração de sua aptidão à concessão da compensação, com a indicação expressa das espécies de incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais abrangidos.
A Receita Federal justifica a disciplina trazida pela Portaria na “existência de uma enorme diversidade de espécies de benefícios de ICMS concedidos pelos Estados/DF com distintas formas de cálculo e de repercussão econômica”. E, sustenta que “a etapa de habilitação regulamentada pela Portaria RFB nº 635, de 2025, é fundamental não só para que seja conferido se os interessados cumprem com os requisitos legais, como também para que sejam identificados os programas de concessão de benefícios onerosos de ICMS com aptidão de gerarem futuros direitos de compensação pelo Fundo criado para esse fim”.
Uma interpretação que tem se dado ao modelo previsto pela Portaria, é que o Fisco fará a análise prévia e única para cada Programa, gerando a preocupação de que a negativa do pedido de um contribuinte repercuta negativamente quanto aos demais, já que um dos requisitos para habilitação é que a declaração de aptidão do programa ou instrumento instituidor do benefício oneroso tenha sido publicada.
Com efeito, há o risco. Porém, é importante ter em mente que, em primeiro lugar, a publicação da declaração de aptidão é requisito para habilitação e não para apresentação do pedido. Em segundo lugar, vale ponderar que, de alguns Programas – como o caso do Paraná Competitivo – derivam um leque de benefícios, cada qual com suas particularidades. Há, inclusive, em tal sentido, previsão expressa de exceção em caso de inexistência de declaração de aptidão prévia ao requerimento de habilitação.
De todo modo, para alguns Programas, cujas linhas são previamente definidas aos beneficiários, em que há basicamente a adesão dos contribuintes, como ocorre com o COMPETE ATACADISTA do Espírito Santo, a primeira análise realizada pela Receita Federal repercutirá, sim, em cadeia.
No que se refere aos procedimentos a serem adotados, a teor da Portaria, o contribuinte titular de benefício fiscal oneroso deverá apresentar, no prazo de 1º de janeiro de 2026 e até 31 de dezembro de 2028, requerimento individualizado para cada incentivo que pretenda ver reconhecido.
Conforme a Portaria RFB 635/2024, no requerimento, deverão ser informados e detalhados, entre outros elementos, como: o ato normativo e o ato concessivo; a unidade federada concedente do benefício fiscal; a data do ato concessivo do benefício fiscal e de sua migração, se for o caso, bem como as eventuais prorrogações ou renovações; as datas do registro e do depósito, quando cabível; a espécie do benefício fiscal; a data final de duração do benefício fiscal concedido por prazo certo; as contrapartidas exigidas do titular do benefício, das quais resultem ônus ou restrições à sua atividade; e os fundos estaduais ou distritais e as respectivas legislações que estabeleçam contribuições a eles destinadas como condição para a fruição do benefício fiscal objeto da habilitação, devendo o requerimento de habilitação ser instruído com a documentação comprovatória respectiva.
Vê-se, pois, que a Portaria traz elemento burocrático atinente à necessidade de apresentação de múltiplos requerimentos para o mesmo Termo de Acordo ou Regime Especial.
Importante registrar que a Portaria, igualmente, prevê como requisitos necessários à habilitação, cuja ausência implica no impedimento legal à fruição de benefícios fiscais: a regularidade fiscal e trabalhista, em atendimento ao disposto no art. 60 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995 (CADIN), no art. 6º, caput, inciso II, da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e no art. 27 da Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990; a inexistência das sanções graves; e a regularidade cadastral perante o Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ. Trata-se de condições não constantes na LC 214/2025.
A habilitação, portanto, exige demonstração documental robusta da titularidade do benefício, da sua vigência, da fruição regular até a data fixada na legislação e, sobretudo, da existência de contrapartidas econômicas formalmente assumidas, além da regularidade fiscal, trabalhista e cadastral, requisitos não previstos em lei.
Além disso, o requerimento de habilitação deverá trazer a demonstração e mensuração da repercussão econômica suportada, com a indicação ou descrição da forma de cálculo, estando a compensação financeira condicionada à mesma. E, nesse aspecto, vale alertar que a Portaria não traz maiores detalhamentos quanto à forma de apuração, basicamente repetindo o já contido na LC 214/2025.
De plano, denota-se que o efetivo recebimento da compensação pelos contribuintes depende de um trabalho cuidadoso de levantamento e organização de informações, preenchimento de requerimentos e, especialmente, de aferição da repercussão econômica suportada. Daí a recomendação que os contribuintes beneficiários comecem, o quanto antes, a se organizarem.
Em resumo, da análise da Portaria RFB 635, vislumbram-se pontos de possível contencioso administrativo (lembrando que a Portaria prevê o cabimento de recurso, no caso de indeferimento) ou judicial, especialmente quanto a divergências interpretativas relativamente à onerosidade dos benefícios, à regularidade documental e à própria aferição da repercussão econômica suportada.
A equipe do Prolik Advogados está à disposição para auxiliar os clientes contribuintes que se enquadram em tais regras.