ITR: critérios formais para fins de isenção

por Janaina Baggio

A advogada Janaina Baggio atua no setor tributário do Prolik.

O Imposto Territorial Rural (ITR) possui importante função extrafiscal, enquanto instrumento de política fiscal que não se limita à função arrecadatória, assumindo também a característica de condicionar/estimular comportamentos voltados à regularização fundiária e ao uso ecologicamente adequado da propriedade, para fins de cumprimento da sua função social.

Um dos exemplos da finalidade extrafiscal, voltada à proteção ambiental, encontra-se refletido nas Leis nºs 8.171/91, a chamada “Lei de Política Agrícola” e 9.393/96, conhecida como “Lei do ITR”, que estabelecem regra de isenção do imposto para diversas áreas consideradas de preservação ambiental, classificadas como sendo de preservação permanente, reserva legal, de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas, dentre outras.

A rigor, para fins de isenção, será determinante a forma como a área é declarada pelo proprietário na correspondente Declaração do ITR, a qual contempla campo próprio para preenchimento da “área não tributável”. Além disso, a Receita Federal do Brasil (RFB) impõe exigências formais que considera de indispensável atendimento. Uma delas é a de que o contribuinte informe, a cada exercício, em Ato Declaratório Ambiental (ADA) emitido pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA, a área declarada como não tributável. A outra exigência é no sentido de que a matrícula do imóvel contenha averbação, dando conta da existência da área excluída da base de incidência do imposto. Ainda, o atendimento a tais requisitos deve ser contemporâneo à ocorrência do fato gerador do tributo, na linha da reiterada jurisprudência do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF (vide Acórdão nº 9202-004.579 da Câmara Superior de Recursos Fiscais, 2ª Turma, julgado em 24.11.16).

As exigências impostas pela RFB são, todavia, questionáveis, pois não podem se sobrepor ao direito propriamente dito, especialmente quando o contribuinte tem condições de comprovar a conformação das áreas isentas, na data exigida, através de outros meios. Some-se a isto, o fato de tais documentos possuírem efeito meramente declaratório, e não constitutivo do direito.

No que se refere ao ADA, a obrigatoriedade de apresentação foi inclusive afastada para as áreas de preservação permanente, reserva legal e sob regime de servidão ambiental, pela Medida Provisória nº 2.166-67/01, que alterou o artigo 10, § 7º, da Lei nº 9.393/96. Embora a RFB não reconheça, a jurisprudência considera a regra aplicável a fatos anteriores, por ser mais benéfica ao contribuinte, conforme autoriza o artigo 106 do Código Tributário Nacional (CTN). Os precedentes do Tribunal Regional Federal da 4ª Região e do Superior Tribunal de Justiça também consideram prescindível a apresentação do ADA, quando o contribuinte disponha de outros meios para comprovar que a área declarada se enquadra na previsão legal de isenção. Nesse sentido, respectivamente, os acórdãos proferidos nos autos nº 5013986-46.2013.4.04.7205/SC e no Resp nº 1.313.058/PR.

No que tange à averbação na matrícula do imóvel, o entendimento tem se orientado no sentido de igualmente considerá-la meramente declaratória do direito, e não constitutiva. Quando se tratar de reserva legal, todavia, alguns precedentes consideram a formalidade indispensável, sob o fundamento de que é necessária a prévia delimitação da área pelo proprietário, o que não ocorre com as áreas de preservação permanente, por exemplo, cuja localização se dá a olho nu (vide acórdãos proferidos na Apelação Cível nº 5003830-95.2015.4.04.7118/RS e no EResp nº 1027051/SC).

O que se observa, na prática, é que o excessivo rigor da Administração na exigência das formalidades em apreço, constitui muitas vezes um entrave que anula ou torna quase inalcançável a fruição da regra isencional pelo contribuinte enquadrado na previsão legal, o que vai contra o propósito legislativo de incentivar comportamentos ecologicamente sustentáveis (princípio da extrafiscalidade), indo igualmente contra os demais princípios que regem a administração pública, especialmente o formalismo moderado, a proporcionalidade, a razoabilidade e a verdade material.